EL CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL

¿Qué es el control de convencionalidad?

Control de convencionalidad

El principio pro persona se estableció bajo la necesidad de ejercer el control de convencionalidad que los jueces y autoridades al momento de emitir un criterio deben estar en completo conocimiento que su concepto no vulnera ninguna de las garantías que establecen los derechos humanos. Este principio cobró vida en el Pleno de la Corte Internacional de Derechos Humanos en el año 2011, en donde se integra el mecanismo por el cual se garantiza la vigencia de la jurisprudencia de los organismos internacionales en materia de derechos humanos y su carácter vinculatorio con los estados miembros o signantes de los acuerdos.

En el evento de vulnerar un derecho consagrado en los tratados internacionales el Estado está en la obligación de resarcir el daño causado y de ser necesario las autoridades internacionales pueden dar atención complementaria o subsidiaria al afectado.

El objetivo de esto es que al momento de aplicar una norma jurídica se utilice la que favorezca y brinde mayor protección al individuo. 

Para la construcción de un modelo de marco jurídico que garantice la aplicación adecuada del control de convencionalidad, es necesario: 

1) El conocimiento de los jueces de interpretaciones sobre derechos humanos; 

2) La existencia de interpretaciones autorizadas del marco jurídico interno; 

3) La facultad de los jueces para inaplicar las normas que violen los derechos humanos; y

4) La posibilidad de modificar el marco jurídico en caso de violentarse, es decir, su constante actualización a partir de la retroalimentación entre los jueces y los legisladores. 

 

Resulta importante el control de convencionalidad en materia electoral en la medida en que solamente el libre ejercicio de los derechos políticos garantizará un desarrollo de los derechos humanos en general.

CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD Y SU EVOLUCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA INTERAMERICANA

La protección de los derechos humanos de fuente internacional tiene en la actualidad un carácter circular, en vista de que su eventual violación por agentes del propio Estado atravesando una serie de organismos de justicia, sean nacionales (creados por el Estado), sean internacionales (creados por la comunidad internacional) y, finalmente, regresará al mismo Estado para restituir o reparar debidamente a la persona que ha sido conculcada en sus derechos y ofrecer las garantías de no repetición correspondientes (se convierte en jurisprudencia interamericana).

Los escritores Orozco Henríquez y Héctor Fix Zamudio aseguran que gracias a la jurisprudencia en materia electoral se posee una doble protección, la que ejercen los organismos nacionales, quienes pueden evaluar en primera instancia y la de instancias internacionales, las cuales de no estar de acuerdo con las actuaciones del Estado pueden pedir que revaloren.

Estableciéndose el control interno de convencionalidad y el control externo de convencionalidad; en el primero los juzgadores y las autoridades interpretan las leyes conforme a la legislación nacional y/o omiten o inaplican las que sean contradictorias a ellas.  En cuanto al control externo se ajusta el marco jurídico nacional al marco internacional para la reparación del daño causado a la víctima. 

El control de la convencionalidad viene a ser el mecanismo procesal a través del cual se garantiza jurisdiccionalmente la vigencia o prevalencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o algún otro instrumento internacional aplicable, ante cualquier norma interna de un Estado parte que resulte incompatible o se le oponga.

DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DE LA DOCTRINA DEL CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD

Cuando un Estado es Parte de la Convención Americana y ha aceptado la competencia de la Corte en materia contenciosa, se da la posibilidad de que ésta analice la conducta del Estado para determinar si la misma se ha ajustado o no a las disposiciones de aquella Convención aun cuando la cuestión haya sido definitivamente resuelta en el ordenamiento jurídico interno. La Corte es asimismo competente para decidir si cualquier norma de derecho interno o internacional aplicada por un Estado, en tiempos de paz o de conflicto armado, es compatible o no con la Convención Americana. En esta actividad la Corte no tiene ningún límite normativo: toda norma jurídica es susceptible de ser sometida a este examen de compatibilidad.

Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde  un inicio carecen de efectos jurídicos.

Los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también “de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.

Es importante tener en cuenta cuáles son las obligaciones específicas que existen para los órganos jurisdiccionales nacionales con respecto a la interpretación de los derechos humanos de fuente internacional, con la finalidad de evitar que el Estado incurra en responsabilidad.

¿CÓMO DEBEN INTERPRETAR LAS NORMAS DE DERECHOS HUMANOS LOS JUECES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO INTERNO?

Los jueces tienen el deber de ejercer un permanente control respecto de la compatibilidad de las normas del ordenamiento jurídico interno con los tratados internacionales e incluso, como lo ha establecido la Corte, en su posterior y más reciente jurisprudencia, también de las prácticas judiciales, siempre con el fin de garantizar la estricta observancia de los derechos humanos, en conformidad con los tratados internacionales y la interpretación que más favorezca a la persona humana. 

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 2, establece la obligación general de los Estados de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma para garantizar los derechos previstos en ella, lo cual implica también que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio de effet utile).

La Corte Interamericana ha interpretado que tal adecuación, se debe realizar por virtud del mencionado artículo el cual implica la adopción de medidas en dos vertientes, a saber: 

1) la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención o que desconozcan los derechos allí reconocidos u obstaculicen su ejercicio, y 

2) la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías.

Un operador jurisdiccional, al momento de brindar una protección judicial adecuada en conformidad con los estándares de derecho internacional, se encuentra obligado a asegurar que no existan obstáculos normativos que se opongan a realizar una actuación de acuerdo con los estándares de derecho internacional, para lo cual requiere dilucidar si una norma interna es o no convencional y, al efecto, decidir si dicha norma restringe o viola los derechos establecidos en la Convención Americana. Sólo de esta manera se puede evitar la comisión de un ilícito internacional.

OPCIONES QUE TIENE UN JUEZ PARA CUMPLIR SUS OBLIGACIONES DE “PROTECCIÓN JUDICIAL”

Existen dos formas distintas de ejercer el control de convencionalidad: la primera, a través de una interpretación judicial coherente o conforme con los principios convencionales, y, la segunda, en caso de que resulte imposible una interpretación compatible con la Convención, ajustando la práctica judicial para evitar el uso de dicha norma.

CARACTERÍSTICAS DE DICHO CONTROL QUE ESTÁN LLAMADOS A REALIZAR LOS JUECES NACIONALES

Se trata de un control ex officio, por lo que debe ser realizado con independencia de que sea invocado o no por las partes de un juicio, todos los jueces están obligados a realizar este control. Es un control al que están vinculados “los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles. El “control difuso de convencionalidad” convierte al juez nacional en juez interamericano: en un primer y auténtico guardián de la Convención Americana.

Los jueces nacionales se convierten en los primeros intérpretes de la normatividad internacional, si se considera el carácter subsidiario, complementario y coadyuvante de los órganos interamericanos con respecto a los previstos en el ámbito interno de los Estados americanos y la nueva “misión” que ahora tienen para salvaguardar el corpus iuris interamericano a través de este nuevo “control”.

INTERPRETACIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y EL CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD

Tratándose de los derechos humanos, los tribunales de los Estados no deben limitarse a aplicar sólo las leyes locales, sino también la Constitución, los tratados o convenciones internacionales conforme a la jurisprudencia emitida por cualesquiera de los Tribunales internacionales que realicen la interpretación de los tratados, pactos, convenciones o acuerdos celebrados por el Estado al cual representan salvaguardando el criterio garantista que en diferentes reformas la Corte ha introducido.

Este tipo de control que deberán ejercer todos los jueces del país, se integra de la manera siguiente: 

a) Todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Nacional de cada país.

b) Todos los derechos humanos contenidos en tratados internacionales en los que el Estado sea parte. 

c) Criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado haya sido parte, y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado no haya sido parte.

Tres pasos que deben seguir los jueces bajo este tipo de interpretación:

a) Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual que todas las demás autoridades de los Estados, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. 

 b) Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquélla que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos. 

c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles.

 Para poder mantener el control de convencionalidad interno los jueces requieren:

a) Deben tener un conocimiento profundo de las interpretaciones realizadas por los organismos autorizados y amplios conocimientos en derechos humanos para realizar tales tareas, por lo que allí es prioritario emprender una importante tarea de capacitación permanente de los juzgadores. 

b) Se deben asegurar que en el marco jurídico existan interpretaciones autorizadas de las normas del ordenamiento interno, que sean obligatorias para todas y todos los jueces de niveles inferiores, de tal manera que no se aceptan interpretaciones más restrictivas y se irradie de seguridad jurídica al sistema. 

c) Se debe asegurar que los jueces encargados de la aplicación de normas de derechos humanos, puedan no aplicarlas cuando sean lesivas de éstos o más restrictivas. 

d) Sería imperativo garantizar que el sistema producido por el legislador, tras tener una retroalimentación constante por parte de las juezas y los jueces sobre aquellas normas que pudieran ser lesivas de los derechos humanos, garantice la expulsión definitiva del marco jurídico de aquellas normas contrarias a la interpretación más favorable a los Derechos Humanos, tal y como lo mandata el artículo 2 de la Convención. 

CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL EN LA JURISPRUDENCIA INTERAMERICANA

En el marco de la tercera ola democratizadora, fue relevante y vigorosa la función desempeñada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos frente a diversos regímenes latinoamericanos autoritarios o insuficientemente democráticos, abrió también la posibilidad de que el caso llegara al conocimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tratándose de los países que hubiesen reconocido su jurisdicción, habiéndose generado una importante jurisprudencia interamericana sobre derechos políticos.

MARGEN DE REGULACIÓN NACIONAL EN MATERIA ELECTORAL

El sistema interamericano tampoco impone un sistema electoral determinado ni una modalidad específica para el ejercicio de los derechos a votar y a ser votado. La Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos.

De lo anterior es posible derivar que el derecho político-electoral a votar o a ser elegido es un derecho humano o fundamental de base convencional pero de configuración estatal, hay una variedad de sistemas electorales en el mundo, pues no hay fórmulas únicas para ejercer los derechos político-electorales, correspondiendo a los Estados seleccionar y diseñar su propio sistema electoral. La facultad de los Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional sino está limitada por el derecho internacional que exige el cumplimiento de determinadas exigencias que, de no ser respetadas, transforma la restricción en indebida o ilegítima y contraria a la Convención Americana. La Corte ha precisado las condiciones y requisitos que deben cumplirse al momento de regular o restringir los derechos y libertades consagrados en la Convención. 

En cada caso particular, la Corte debe avocarse a analizar si la reglamentación respectiva cumple con los requisitos de legalidad:

1). Si está dirigida a cumplir con una finalidad legítima 

2). Si es necesaria en una sociedad democrática (esto es, si satisface una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo) y proporcional 

3).  Si en el supuesto de que haya alternativas, debe optarse por la que restrinja en menor grado el derecho fundamental protegido; además, debe ajustarse estrechamente al logro del objetivo legítimo. En términos generales, ponderar si es razonable de acuerdo con los principios de la democracia representativa.

DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO EN MATERIA ELECTORAL

Los diversos Estados miembros de la OEA deben contemplar instrumentos específicos accesibles a cualquier persona para el ejercicio de un control jurisdiccional de la constitucionalidad e, incluso, de la convencionalidad, de normas legales electorales, lo cual no es común en los respectivos sistemas de justicia electoral latinoamericanos, por lo que deberán llevarse a cabo reformas en varios de ellos en tal sentido.

Temas contemplados en la Comisión Interamericana en materia electoral:

• Derecho a elegir representantes legislativos.

• Derecho a acceder a cargos públicos de elección popular en condiciones de igualdad

• Participación política de la mujer

• Participación política en comunidades indígenas y étnicas

• Candidaturas independientes

• Libertad de expresión en el marco de una campaña electoral 

• Suspensión de derechos políticos por causa penal o determinación administrativa

• Vulneración De Derechos políticos por violación a otros Derechos

PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LA MUJER

la Comisión Interamericana concluyó que las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer eran no sólo compatibles con los principios de igualdad y no discriminación sino podrían ser requeridas, incluso, de manera ampliada, para lograr la igualdad sustancial de oportunidades.

CANDIDATURAS INDEPENDIENTES

 

La Corte reconoció la crisis por la que atraviesan los partidos políticos, por lo que consideró imperativo un debate sobre la participación y la representación política, la transparencia y el acercamiento de las instituciones a las personas, debiendo ponderarse por los Estados, de acuerdo con su desarrollo histórico y político, las medidas que permitan fortalecer los derechos políticos y la democracia, estimando que las candidaturas independientes pueden ser uno de esos mecanismos. En consecuencia, la Corte Interamericana concluyó que el sistema de registro de candidaturas a cargo de partidos políticos no constituía, por sí misma, una restricción ilegítima para regular el derecho a ser elegido previsto en el artículo 23 de la Convención, tal y como lo había sostenido la propia Comisión Interamericana en el mismo caso de México. 

LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN EL MARCO DE UNA CAMPAÑA ELECTORAL

La Corte Interamericana consideró importante resaltar que, en el marco de una campaña electoral, la libertad de pensamiento y de expresión en sus dos dimensiones (individual y social) constituye un bastión fundamental para el debate durante el proceso electoral, debido a que se transforma en una herramienta esencial para la formación de la opinión pública de los electores, fortalece la contienda política entre los distintos candidatos y partidos que participan en los comicios y se transforma en un auténtico instrumento de análisis de las plataformas políticas planteadas por los distintos candidatos, lo cual permite una mayor transparencia y fiscalización de las futuras autoridades y de su gestión. 

Al referirse de funcionarios públicos, de personas que ejercen funciones de una naturaleza pública y de políticos, se debe aplicar un umbral diferente de protección, el cual no se asienta en la calidad del sujeto, sino en el carácter de interés público que conllevan las actividades o actuaciones de una persona determinada. Aquellas personas que influyen en cuestiones de interés público se han expuesto voluntariamente a un escrutinio público más exigente y, consecuentemente, en ese ámbito se ven sometidos a un mayor riesgo de sufrir críticas, ya que sus actividades salen del dominio de la esfera privada para insertarse en la esfera del debate público.

SUSPENSIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS POR CAUSA PENAL O DETERMINACIÓN ADMINISTRATIVA

Este punto consiste en que no se le pueden suspender los derechos políticos (derecho a ser elegido) a determinada persona, si no existe un proceso previo en el cual un juez allá valorado y emita una sentencia condenatoria.

VULNERACIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS POR VIOLACIÓN A OTROS DERECHOS

La Convención protege el derecho de asociarse con fines políticos, el quebrantamiento de esta disposición infringe contra el juego democrático. 

La ejecución extrajudicial de un oponente por razones políticas no sólo implica la violación de diversos derechos humanos, sino que atenta contra los principios en que se fundamenta el Estado de derecho y vulnera directamente el régimen democrático.

ANÁLISIS DE DERECHO COMPARADO

México luego de ratificar los tratados internacionales y con el pasar de los años ha determinado, seguir los siguientes lineamientos, para evitar infringir las normas internacionales en materia electoral:

1. Invocación de tratados internacionales de derechos humanos para complementar o reforzar la determinación del fundamento normativo.

2. Aplicación directa de preceptos constitucionales y convencionales ante omisión legislativa. Fue así como la Sala Superior de México decretó la creación de un procedimiento administrativo abreviado ante el IFE que satisfaga las formalidades esenciales para sustanciar las quejas presentadas por partidos políticos y depurar el desarrollo del proceso electoral, a través de la eventual suspensión de la transmisión de promocionales y espots en medios electrónicos violatorios del marco legal, ante la omisión legislativa en ese entonces y a fin de dar cumplimiento a las normas constitucionales y tratados internacionales aplicables. En este punto fue necesario realizar una reforma constitucional que les permitiera introducir derechos y prohibiciones acorde a lo establecido en el Derecho Internacional.

3. Invocación de tratados internacionales para complementar o reforzar una interpretación conforme con la constitución y la convención. Un primer ejercicio de interpretación conforme con la Constitución y la Convención para garantizar la efectiva protección judicial, se reformó la Constitución federal para contemplar esta figura expresamente, habiendo sido factor fundamental para garantizar la democracia interna de los partidos políticos y el respeto a los derechos humanos de sus afiliados. Protege el derecho de elegir y ser elegido, contempla proteger el derecho de acceso a la información político-electoral, incluso su información se registra o tramita ante un organismo público autónomo como es el Instituto Federal Electoral, por ejemplo, para acceder a sus documentos básicos, los procedimientos por los cuales seleccionan a sus dirigentes y candidatos, así como para conocer la remuneración de sus dirigentes.

4. A través de un voto particular, se justificó la pertinencia técnica para ejercer un control de convencionalidad, dejando de aplicar normas incompatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en cuanto a la carencia de facultades de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para desaplicar en casos concretos normas legales presuntamente inconstitucionales y la relativa a que los tratados internacionales tenían una jerarquía inferior a la Constitución Federal pero superior a las leyes Federales y Locales. El examen de compatibilidad entre lo dispuesto en una norma legal o infralegal en materia electoral (por ejemplo, la dictada por el órgano competente del Instituto Federal Electoral) y un tratado internacional de derechos humanos suscrito y ratificado por el Estado.