ANALISIS SOBRE LAS FALTAS ADMINISTRATIVAS EN MATERIA ELECTORAL EN PANAMÁ

El procedimiento para faltas administrativas electorales se encuentra establecido en el Capítulo VIII, procedimiento para delitos y faltas electorales, Sección 3ª Procedimiento para faltas electorales, Artículo 642 del Código Electoral, el cual señala:

Artículo 642. Las sanciones por faltas electorales previstas en este Código serán impuestas si no existe procedimiento especial, de la manera siguiente:

1. El funcionario que tenga conocimiento de los hechos levantará un informe que remitirá al Tribunal Electoral o a su superior para que este lo envié al Tribunal.

2. Cuando se proceda en virtud de denuncia, la investigación que resulte se enviará al Tribunal Electoral.

3. Cuando se proceda en virtud de denuncia, la investigación que resulte se enviará al Tribunal Electoral.

4. Si la investigación de la falta no hubiese sido efectuada por la Fiscalía General Electoral, se dará traslado a esta por dos días para que emita opinión. 

5. En las investigaciones que realice la Fiscalía General Electoral se debe oír al afectado y permitirle la aportación de pruebas.

6. El magistrado sustanciador dará traslado del informe o de la investigación al afectado para que esté, dentro de los cinco días siguientes, aporte las pruebas de descargo y formule las alegaciones que estime convenientes.

7. La resolución que se dicte se notificará personalmente y admite recurso de reconsideración.

Los procesos inician de oficio, cuando un funcionario público tiene conocimiento del hecho y levanta un informe que remite al Tribunal Electoral (Secretaría General) o a su superior para que lo remita al Tribunal Electoral de acuerdo a los lineamientos de cada institución o entidad.

De igual forma pueden iniciar por denuncia presentada personalmente o de manera anónima (de manera escrita o vía telefónica) y de igual forma se remite al Tribunal Electoral (Secretaria General).

De acuerdo a lo que establece el Artículo 642, las faltas contempladas en los artículos 483, 484 y 486 del Código Electoral son de competencia de la Fiscalía General Electoral, paso a transcribir los referidos artículos para mayor ilustración:

Artículo 483. Se Sancionará con multa de cien balboas (B/.100.00) a trescientos balboas (B/.300.00) al empleador o funcionario que impida a un trabajador o a un servidor público, designado como miembro de una corporación electoral, ya sea como funcionario del Tribunal Electoral, representante de partido político o de candidato por libre postulación cumplir a cabalidad con sus funciones o adoptar represalias en contra de él.

Artículo 484. Se sancionará con pena de arresto de diez a tres meses, o días multa de cincuenta (B/.50.00) a quinientos balboas (B/.500.00) a:

1. Los concurrentes a cualquier acto electoral que perturben el orden.

2. Las personas que penetren en algún recinto electoral con armas u objetos semejantes.

3. Las autoridades o los agentes de la autoridad que nieguen el auxilio solicitado por los funcionarios electorales o intervengan de cualquier manera para dejar sin efecto las disposiciones de las autoridades electorales.

4. Los funcionarios públicos que dificulten o nieguen el cumplimiento de lo establecido en los artículos 132 y 133.

Artículo 486. Se sancionará con 24 horas de arresto conmutable y con multa de veinte (20.00) a quinientos balboas (B/.500.00) al miembro de una corporación electoral nombrado por el Tribunal Electoral que, sin excusa válida, no asista al acto de instalación, o a las sesiones de dicha corporación.

En complemento a los Artículos 132 y 133 del Código Electoral a los cuales se refiere el Artículo 484, en su numeral 4, que al tenor resaltan:

Artículo 132.  A más tardar noventa días antes de la fecha de la consulta, los ministerios y las entidades autónomas y semiautónomas deberán entregar al Tribunal Electoral la lista de su flota de transporte, así como la de sus colaboradores. El Tribunal Electoral verificará la información, y los directores regionales de Organización Electoral comunicaran, con treinta días calendario de anticipación, a los respectivos directores provinciales de los ministerios y entidades autónomas y semiautónomas cuáles son los vehículos y conductores requeridos, a fin de que sean proporcionados en el lugar, el día y la hora indicados por el Tribunal Electoral.

Artículo 133. Ocho días antes de la consulta popular y hasta tres días después de cerrada la votación, los ministerios y las entidades autónomas y semiautónomas tienen la obligación de poner a disposición del Tribunal Electoral toda la flota de transporte que sea necesaria para realizar eficientemente la consulta popular.

El concepto de flota de transporte incluye automóviles, lanchas, barcos, aeronaves y cualquier otro medio de transporte que sea útil para trasladar personas o carga, con sus respectivos equipos de comunicación, operadores y conductores.

En el evento que la investigación no hubiese sido efectuada por la Fiscalía Electoral, se le da traslado por el término de dos días para que emitan concepto, de igual forma, si la investigación la adelanta la Fiscalía Electoral debe oír al afectado y permitirle la aportación de pruebas. Posterior a ello El Magistrado Sustanciador dará traslado del informe o de la investigación al afectado para que en el término de cinco días siguientes aporte las pruebas de descargo y formule las alegaciones que estime convenientes. La Resolución que decida sobre el caso se notificará personalmente y admite Recurso de reconsideración.

En ese orden de ideas, es importante traer a colación lo que establece nuestra Carta Magna sobre las funciones del Fiscal General Electoral, que literalmente relata: 

Artículo 144. La Fiscalía General Electoral es una agencia de instrucción independiente y coadyuvante del Tribunal Electoral, que tendrá derecho a administrar su Presupuesto. El Fiscal General Electoral será nombrado por el Órgano Ejecutivo sujeto a la aprobación del Órgano Legislativo, para un periodo de diez años; deberá llenar los mismos requisitos que para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y tendrá iguales restricciones. 

Sus funciones son:

1. Salvaguardar los derechos políticos de los ciudadanos.

2. Vigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos en lo que respecta a los derechos y deberes políticos electorales.

3. Perseguir los delitos y contravenciones electorales.

4. Ejercer las demás funciones que señale la Ley.

Para una mejor comprensión del tema me permito transcribir lo indicado en el numeral 4, del artículo 220 de nuestra constitución, relacionado a las atribuciones del Ministerio Público:

Artículo 220. Son atribuciones del Ministerio Público:

1. …

2. ….

3. …

4. Perseguir los delitos y contravenciones de disposiciones 

constitucionales o legales.

Ahora bien me resulta imperioso definir a lo que se refiere la norma al mencionar contravenciones: una contravención es una violación de una determinada norma que tiene un carácter menor y que por lo tanto es insuficiente para calificarla como delito, por lo cual podemos decir que las faltas Administrativas Electorales según mandato constitucional son competencia de la Fiscalía General Electoral, quienes son los garantes de direccionar las investigaciones del tipo que sean de acuerdo a los lineamientos que las normas establecen.

Iniciamos nuestro análisis citando lo que establece Código Civil, en su Artículo 9, el cual pasamos a transcribir:

Artículo 9. Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.

En torno a los hechos en análisis la norma es clara en establecer que a la Fiscalía General Electoral le corresponde la investigación de los delitos y las demás contravenciones legales, siendo estas las faltas administrativas; por lo cual vemos que la práctica que se está llevando es contraria a la normal penal Electoral y a todas las demás normas complementarias que puedan servir de base para el estudio in examine, como lo se observamos en el Artículo 14 del Código Civil que al tenor resalta:

Artículo 14. Si en los códigos de la República se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:

1. La disposición relativa a un asunto especial, o a negocios o casos particulares, se prefiere a la que tenga carácter general.

2. Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad y se hallaren en un mismo Código, se preferirá la disposición consignada en el Artículo posterior, y si estuviere en diversos códigos o leyes, se preferirá la disposición del Código o ley especial sobre la materia de que se trate.

Vemos pues que la norma principal que establece las funciones del Fiscal General Electoral, es la Constitución y es la que prevalece sobre los Códigos, siendo lo establecido en el Código contrario a la constitución, el referido Código debe ser modificado de acuerdo al Artículo 36 del Código Civil, el cual señala:

Artículo 36. Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.

En este punto es importante mencionar que la Ley Orgánica del Tribunal electoral en el artículo 5, describe sus atribuciones específicas y ninguna de ellas es la de investigar faltas administrativas, veamos lo indicado:

Artículo 5. Atribuciones específicas. El Tribunal Electoral tiene atribuciones específicas sobre las materias siguientes: 

1. Identidad de las personas naturales, tanto de registro civil e identificación. 

2. Organización electoral. 

3. Naturalización. 

4. Administración. 

5. Investigación, docencia y cultura democrática. 

6. Potestad reglamentaria y jurisdiccional. 

Otro punto que es importante tomar en consideración es que las investigaciones deben ser dirigidas por los agentes de instrucción (Fiscalía General Electoral) y posteriormente ser llevadas ante un juzgador objetivo e imparcial que en nuestro caso son los Juzgados del Tribunal Electoral, por lo que resulta contrario a toda garantía que pueda gozar el investigado que el mismo instructor sea quien lo juzgue, vulnerando una de las principales garantías constitucionales establecidas en Artículo 32 de nuestra carta magna, la cual transcribimos: 

Artículo 32. Nadie será juzgado, sino por autoridad competente y conforme a los trámites legales, y no más de una vez por la misma causa penal, administrativa, policiva o disciplinaria.

En ese orden de ideas el La ley 38 de 2000 que establece el procedimiento administrativo general en su Artículo 34 refiere lo siguiente:

Artículo 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Los Ministros y las Ministras de Estado, los Directores y las Directoras de entidades descentralizadas, Gobernadores y Gobernadoras, Alcaldes y Alcaldesas y demás Jefes y Jefas de Despacho velarán, respecto de las dependencias que dirijan, por el cumplimiento de esta disposición.  

Las actuaciones de los servidores públicos deberán estar presididas por los principios de lealtad al Estado, honestidad y eficiencia, y estarán obligados a dedicar el máximo de sus capacidades a la labor asignada.

Claramente está establecido que las actuaciones judiciales deben realizarse con apego a lo que establece la norma y salvaguardando la legalidad y objetividad que cada caso atañe, respetando la jerarquía de las normas como lo establece el Artículo 35 de la mencionada ley nos indica que:

Artículo 35. En las decisiones y demás actos que profieran, celebren o adopte las entidades públicas, el orden jerárquico de las disposiciones que deben ser aplicadas será: la Constitución Política, las leyes o decretos con valor de ley y los reglamentos…

En complemento a lo anterior, el Artículo 36 del Código Administrativo, es claro al señalar que ninguna entidad puede emitir un acto con infracción a la norma jurídica vigente, en este caso la norma suprema que es la constitución está siendo infringida por una norma inferior tipificada en un Código de inferior jerarquía:

Artículo 36. Ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque éste provenga de la misma autoridad que dicte o celebre el acto respectivo. Ninguna autoridad podrá celebrar o emitir un acto para el cual carezca de competencia de acuerdo con la ley o los reglamentos. 

En este orden de ideas podemos destacar las garantías establecidas en el Código de Procedimiento Penal, específicamente el Artículo No. 5 que relata:

Artículo 5. Separación de funciones. Las funciones de investigación están separadas de la función jurisdiccional. Corresponderá exclusivamente al Ministerio Público la dirección de la investigación.

El Juez no puede realizar actos que impliquen investigación o el ejercicio de la acción penal ni el Ministerio Público puede realizar actos jurisdiccionales, sin perjuicio de los casos especiales previstos en este Código.

Aunado al contenido del Artículo No. 6 del Código de Procedimiento Penal:

Artículo 6. Independencia e imparcialidad. Se garantiza la independencia interna y externa de los jueces, así como su imparcialidad. La imparcialidad de los jueces exige su inamovilidad en el cargo, su desempeño con la debida probidad y el respeto al principio del Juez natural.

Concluyendo que la práctica que llevamos en la actualidad es contraproducente a lo que las normas legales establecidas y vigentes, en este momento y ya por algún tiempo el Tribunal Electoral ha adelantado investigaciones administrativas, constituyéndose en la parte investigativa, realizando de manera arbitraria las funciones que le competen al agente de instrucción en este caso la Fiscalía General Electoral y vulnerando los derecho que tiene la persona investigada, al constituirse en partes del proceso y a su vez el juez que decide, dándole a la Fiscalía General Electoral únicamente la potestad de emitir un concepto en dos días sobre la investigación que se adelanta en el Tribunal Electoral. De igual forma no se está respetando la separación de funciones que está claramente establecida en la norma de procedimiento penal. 

El Artículo 24 del Código de Procedimiento Penal, refiere que el orden jerárquico en el que se encuentran las normas para llevar una investigación, siendo la primera la Constitución Nacional:

Artículo 24. Investigación objetiva. Es obligatorio investigar lo desfavorable y lo favorable a los intereses del imputado y demás intervinientes en el proceso.

La investigación se realiza respetando las normas constitucionales, los tratados y convenios internacionales ratificados por la República de Panamá, este Código y los derechos humanos del investigado.

De lo anterior mal podríamos decir que lo establecido en un Código puede regular por encima de lo que establece la Constitución, por otro lado resulta importante incluir en este análisis lo concerniente a lo que establecen los tratados internacionales en este sentido, y no es más que la norma suprema en cada nación es la Constitución y que cualquier norma que se encuentre en contravención a esta debe ser modificada, para así evitar responsabilidad del Estado en determinadas situaciones en las que se aplique la norma de menor jerarquía que vulneré un derecho o una garantía de algún individuo. 

Analizando el proceso penal, en el artículo 1975 del Código Judicial, cuando dispone:

Artículo 1975. El procedimiento en los procesos penales siempre será de oficio y los agentes del Ministerio Público serán los funcionarios de instrucción, salvo los casos en que la Ley disponga otra cosa.

Por su parte, el artículo 1976 del mismo Código, señala:

Artículo 1976. La acción penal es pública y la ejerce el Estado por medio del Ministerio Público, salvo los casos señalados en este Código.

De las normas transcritas, se infieren dos funciones esenciales que están atribuidas al Ministerio Público en Panamá, en materia penal, en la situación que nos atañe la representación está a cargo de la Fiscalía General Electoral, y que consisten en:

"La investigación o instrucción criminal, la cual ejercen los agentes de la institución, en calidad de funcionarios de instrucción. Esta función se ejerce, como se dijo, durante la fase del sumario del proceso penal, en la cual se despliegan las diligencias previstas en la Ley, con el objeto de determinar la existencia o no del delito, así como la verificación del grado de vinculación de los que estén relacionados con el ilícito denunciado". 

La otra función se da cuando el Ministerio Público participa, como parte, en la fase del plenario, la cual se lleva a cabo ante el Órgano Judicial. Dicho en otros términos, el Ministerio Público, a través de sus agentes, no sólo ejerce la función investigativa al instruir el sumario, sino también la acusadora, al corresponderle el ejercicio de la acción penal.

Cabe señalar que es a partir de 1941 que le ha sido reconocida a los agentes del Ministerio Público, la calidad de funcionarios de instrucción ya que antes de esta fecha, la misma era ejercida por jueces de instrucción, tal como lo indica el constitucionalista panameño, Dr. César Quintero, 

«la instrucción del sumario correspondía a los jueces ordinarios. Esto es, pues, una función de naturaleza judicial que, desde 1941, se ha atribuido a los agentes del Ministerio Público». 

La facultad instructora de los agentes del Ministerio Público, fue cuestionada a través de una acción de inconstitucionalidad, al demandarse, ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 1975 y 2007 del Código Judicial, ya que se consideraba, por parte del demandante, que éstos infringían el artículo 217 de la Constitución (hoy artículo 220).

Al pronunciarse la Corte Suprema de Justicia sobre la demanda en referencia, señalaba que:

«… el constituyente fue previsor, al introducir en el citado artículo 217 de la Constitución el numeral 6, en donde concede al legislador la oportunidad de ampliar las atribuciones a aspectos no contemplados en los numerales anteriores. Por ello, si cuando en el numeral 4, al referirse expresamente a «perseguir los delitos y contravenciones de disposiciones constitucionales y legales», no se implicara la facultad de instruir la investigación, ese aparente vacío es aclarado por el legislador al dictar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda». (Sentencia de 9 de junio de 1995).

Finalmente, la Corte Suprema de Justicia declaró que los artículos 1975 y 2007 del Código Judicial, no son inconstitucionales.

De esta manera se subsano el error de que el Órgano Judicial ejerciera la acción penal o dirigiera las investigaciones, toda vez, que al final de la investigación ya el juez no estaba en plena objetividad e imparcialidad.

Finalizamos nuestro análisis, en que durante años hemos estado llevando una práctica jurídica que es a todas luces inconstitucional, lo cual requiere sea reevaluada y corregida con el fin de evitar responsabilidad del estado en determinados casos, por hacer lo contrario a lo que establece la Carta Magna de nuestra nación.