Competencia constitucional para investigar y juzgar a los Diputados de la República de Panamá vs prueba idónea

Es importante aclarar desde este momento que compartimos el criterio de la Corte Suprema de Justicia sobre su competencia privativa, de conocer las causas en las que se encuentre acreditada la condición de Diputado, tomando en consideración lo siguiente:

1. Los artículos 155 y 206 de nuestra carta magna,  establece que los miembros de la Asamblea Nacional de Panamá podrán ser procesados por el pleno de la Corte Suprema de Justicia, por la presunta comisión de algún acto delictivo o policivo, y que para estos efectos la Corte Suprema, en pleno, comisionara un agente de instrucción. Las disposiciones constitucionales rezan así:

 “Artículo 155. Los miembros de la Asamblea Nacional podrán ser investigados y procesados por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia por la presunta comisión de algún acto delictivo o policivo, sin que para estos efectos se requiera autorización de la Asamblea nacional. La detención Preventiva o cualquier medida cautelar será determinada por el pleno de la Corte Suprema de Justicia” (el énfasis es nuestro)

“Artículo 206. La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes:

1…

2…

3. Investigar y procesar a los Diputados, para efectos de esta investigación, el pleno de la Corte Suprema de Justicia comisionara un agente de instrucción” (el énfasis es nuestro)

De aquí podemos deducir que, si bien la Corte Suprema de Justicia no investiga delitos, sí investiga la posible vinculación de un Diputado a un hecho previamente tipificado como punible. Esto también, en concordancia con las reglas de la competencia, que en nuestro país se prevé por la calidad de la parte, quedando entonces obligado el procesamiento por parte de algún Diputado del Órgano Legislativo, en manos de la Corte Suprema de Justicia. Todo esto según lo dispuesto en el Código de Procedimiento Penal, artículos 31, 39 y 487, que señalan:

“Artículo 31. La competencia es improrrogable. Se fija por razón de territorio, por la pena, por los factores de conexidad y por la calidad de las partes.” […] (el énfasis es nuestro)

 “Artículo 39. Competencia del pleno de la Corte Suprema de Justicia

2. De los procesos penales y medidas cautelares contra los diputados” […] (el énfasis es nuestro)

“Artículo 487. Compete al Pleno de la Corte Suprema de Justica la investigación y juzgamiento de los actos delictivos y policivos cuya comisión se atribuya a los diputados de la República, principales o suplentes.

[…]

Cuando se trate de causas penales no concluidas que se hayan adelantado en una agencia del Ministerio Público, del Órgano Judicial, del Tribunal Electoral, de la Fiscalía General Electoral, […], el funcionario o el juez que conozca del caso elevará inmediatamente el conocimiento del proceso en el estado que se encuentre, en lo que concierne al Diputado principal o suplente.” (El énfasis es nuestro)

De lo anterior, y tomando en cuenta lo establecido en el Código Penal de nuestra República, en donde establece que son delitos los que establece dicho Código como también otras normas que dicten tipos penales, por lo que todo lo anterior, nos puede llevar a entender que la competencia de la Corte Suprema de Justicia va independientemente de la materia del supuesto penal, sino sobre quien se ejerce la acción en determinado momento. Para referencia directa:

“Artículo 24. Son delitos las conductas tipificadas como tales en este Código o en otras leyes que establecen tipos penales.”

Nuestro Código de Procedimiento Penal, en su artículo 1, establece que el proceso penal se fundamenta en las garantías, principios y reglas  que se describen a lo largo del primer título del mencionado código, lo que nos lleva a considerar que nadie puede ser procesado ni condenado penalmente por jueces o tribunales especiales y que la potestad de juzgar y aplicar la pena corresponde únicamente a jueces y tribunales previamente instituidos, de conformidad con la Constitución Política, y según las competencias asignadas a cada uno. Para referencia directa:

“Artículo 1. interpretación y prevalencia de principios. El proceso penal se fundamentará en las garantías, los principios y las reglas descritos en este título. Las normas contenidas en este código deberán interpretarse siempre de conformidad a estos”. (el énfasis es nuestro)

“Artículo 4. Nadie será procesado ni condenado por jueces o tribunales especiales o de excepción. La potestad de juzgar y aplicar la pena o medida de seguridad corresponde únicamente a jueces y tribunales previamente instituidos, de conformidad con la Constitución Política, y según las competencias asignadas a cada uno.” (el énfasis es nuestro)

Considerando a su vez lo establecido en la Declaración de los Derechos Humanos que establece en su Artículo 8, numeral 1, una de las garantías judiciales reconocidas a todo ser humano, siendo esta: 

“Artículo 8.  Garantías Judiciales

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”

Sumado a esto, lo que establece nuestra legislación interna, siendo que es una garantía penal el ser procesado de las maneras previamente establecidas en la norma, tal lo dispone el Código Penal en sus artículos 10 y 11, que señalan:

“Artículo 10. La imposición de una sanción penal corresponderá exclusivamente a los tribunales competentes, mediante proceso legal previo, efectuado según las formalidades constitucionales y legales vigentes. […]”.(el énfasis es nuestro)

“Artículo 11. Los procesos que se sigan en contravención a lo dispuesto en los dos artículos anteriores son nulos, y quienes hayan actuado como jueces o funcionarios de instrucción serán responsables en todo caso, civil y criminalmente, por los daños o perjuicios que resultaran del proceso ilegal.”(el énfasis es nuestro)

Podemos con esto sentar que, si bien al Ministerio Público constitucionalmente se le atribuye la capacidad de perseguir los delitos electorales, no así la persecución de un hecho punible seguido a un Diputado de la República, a razón de la calidad de la parte, lo cual infringe en el debido procedimiento y daría paso a posibles nulidades procesales, tal y como lo establece el artículo 198, que dispone:

“Artículo 198. Son anulables las actuaciones o diligencias judiciales con vicios en el proceso que ocasionen perjuicio a cualquiera de las partes, únicamente saneables con la declaración de nulidad. Existe perjuicio cuando la inobservancia de las formas o trámites procesales atenta contra las posibilidades de actuación de cualquiera de los intervinientes del procedimiento.” (el énfasis es nuestro)

A.  Sobre si los hechos denunciados ocurrieron previamente a ganar la curul

Sobre este punto es importante considerar que:

1. Tomando en cuenta el nuevo procedimiento procesal penal, si bien se había iniciado la acción penal, nunca fueron puestas en conocimiento de la jurisdicción electoral al momento en el que todavía seguían siendo precandidatos, por lo cual se entiende que no ha entrado a ser conocido por un ente juzgador. Solo se tiene con una investigación inicial que, en caso de llevar causa, debe ser en base al debido procedimiento, lo establecido en el artículo 487, para que se lleve la causa según la competencia que prevé la norma. 

En base al estado de inocencia, al no haberse dirimido estas causas previo a las elecciones generales del año 2019, no hubo ningún impedimento para que las personas aspiran al cargo y resultaron electas, lo cual significa que la calidad de la parte cambio, por lo que también la instancia competente para resolver el hecho. Entendemos también que la Corte Suprema de Justicia, según mandato constitucional, es la encargada de investigar a los que al momento se encuentren aforados, esto se lee sin importar el tipo penal, y sí la calidad de la persona (Ejemplo, si es un funcionario al cual se le juzga por un tribunal especial), teniendo entonces esta división procesal en cuanto a cuál es la jurisdicción a la que le compete el procedimiento respecto a los pre candidatos y activistas antes de ganar un puesto de elección popular versus cuando en el transcurso de la investigación la persona llega a un puesto de elección popular. 

2. Considerando como fundamento todo esto que hemos explicado, la competencia de las autoridades está debidamente definida en nuestras normas legales y recae sobre los actores dependiendo de la calidad de la parte en el determinando momento, así procede entonces que la autoridad competente en ese momento procesal, según la calidad de la parte, actuará de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico nacional, por lo tanto, consideramos que para determinar la competencia, se observa cuando principia la ejecución del delito, lo hechos acaecidos con anterioridad por el imputado antes de que su calidad de parte cambie, se debe resolver con los juzgados correspondiente en su momento, y si en el transcurso del procedimiento se le cambie su calidad como parte del proceso, entonces le corresponderá al Tribunal respectivo atenderlo. 

B. Comparado sobre competencias para juzgar en otras jurisdicciones

EN ESPAÑA

El tribunal competente para la instrucción y enjuiciamiento de las causas contra Diputados y Senadores será la Sala II de lo Penal del Tribunal Supremo (art 57.2 LOPJ), si bien es cierto que sólo se inician en este Tribunal Supremo tales procedimientos penales contra aforados cuando haya quedado individualizada la actividad delictiva concreta de la persona de que se trate.

Además de estas notas generales, algunas especificaciones para el procedimiento contra Diputados y Senadores son:

• Para recibir declaración el Juez pasará al domicilio, despacho oficial de la persona concernida, previo aviso, señalándole día y hora (art 413 LECrim).

• La resistencia para recibir en su domicilio o residencia oficial al Juez, o a declarar cuanto sepan sobre lo que les sea preguntado respecto a los hechos del sumario, se pondrán en conocimiento del MF. También se le comunicará al Fiscal si opone resistencia (art 414 LECrim).

• El Juez necesitará para la entrada y registro en el Palacio de cualquiera de los Cuerpos Colegisladores la autorización del respectivo Presidente (art 548 LECrim).

• El Juez que encuentre méritos para procesar a un Diputado o Senador, se abstendrá de dirigir el procedimiento contra él si las Cortes estuviesen abiertas, hasta obtener la correspondiente autorización de la Cámara a la que correspondan.

• Cuando el Senador o Diputado fuese delincuente in fraganti, podrá ser detenido y procesado sin la autorización de la Cámara, pero en las 24 horas siguientes a la detención o procesamiento deberá ponerse el hecho en conocimiento del cuerpo Colegislador al que corresponda (art 751 LECrim). Esta normativa prevé la adopción de medidas cautelares sino necesidad de una previa petición de autorización a la Cámara (STC 123/2001, de 4 de junio).

• La mera condición de electo, aunque todavía no se haya accedido de forma plena al status de diputado o senador, obliga a activar el mecanismo tendente a solicitar el levantamiento de la inmunidad. No obstante, el art. 20 del Reglamento del Congreso de los Diputados establece que la celebración de tres sesiones plenarias sin su cumplimentación hará perder al Diputado electo sus derechos y prerrogativas.

COLOMBIA:

En su Constitución Política:

ARTÍCULO  235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:

1. Actuar como tribunal de casación.

2. Conocer del derecho de impugnación y del recurso de apelación en materia penal, conforme lo determine la ley.

3. Juzgar al presidente de la República, o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios de que trata el artículo 174, previo el procedimiento establecido [en los numerales 2 y 3 del] artículo 175 de la Constitución Política, por cualquier conducta punible que se les impute. Para estos juicios la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia estará conformada además por Salas Especiales que garanticen el derecho de impugnación y la doble instancia.

4. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso.

7. Juzgar, a través de la Sala Especial de Primera Instancia, de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, previa acusación del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la Nación, o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia, al Vicepresidente de la República, a los Ministros del Despacho, al Procurador General, al Defensor del Pueblo, a los Agentes del Ministerio Público ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante los Tribunales, Directores de 

los Departamentos Administrativos, al Contralor General de la República, a los Embajadores y jefe de misión diplomática o consular, a los Gobernadores, a los Magistrados de Tribunales y a los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública, por los hechos punibles que se les imputen.

 

C. Jurisprudencia Internacional sobre la competencia para el juzgamiento de Diputados.

Respecto a la jurisprudencia internacional, como conocemos Panamá reconoce la competencia de la Corte Interamericana de Justicia lo cual nos lleva a entrar a ver como este ha interpretado la competencia, como parte del debido procedimiento que debe tener cada persona por causa penal; siendo que, en el caso Barreto Leiva Vs. Venezuela, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estimó lo siguiente:

Ahora bien, el fuero no necesariamente entra en colisión con el derecho al juez natural, si aquél se halla expresamente establecido y definido por el Poder Legislativo y atiende a una finalidad legítima, como antes se manifestó. De esta forma, no sólo se respeta el derecho en cuestión, sino que el juez de fuero se convierte en el juez natural del aforado. 

Si, por el contrario, la ley no consagra el fuero y éste es establecido por el Ejecutivo o por el propio Poder Judicial, distrayéndose así al individuo del tribunal que la ley consagra como su juez natural, se vería vulnerado el derecho a ser juzgado por un juez competente. Del mismo modo, si la conexidad está expresamente reglada en la ley, el juez natural de una persona será aquél al que la ley atribuya competencia en las causas conexas. 

Si la conexidad no está reglada por la ley, sería violatorio distraer al individuo del juez originalmente llamado a conocer el caso. 

En el presente caso, el señor Barreto Leiva no gozaba de ningún tipo de fuero, por lo que, en principio, le correspondía ser juzgado por un juez penal ordinario de primera instancia. Los congresistas coacusados con la víctima debían ser juzgados por el TSSPP (supra párr. 70). Finalmente, el tribunal competente para el presidente de la República era la CSJ (supra párr. 69). Todos estos tribunales fueron establecidos por la ley venezolana con anterioridad a los hechos sujetos a juicio. (Nuestro resaltado)

Corresponde a la ley establecer las reglas para la operación de la conexidad, definiendo a qué tribunal compete conocer de las causas conexas. 

No existe una ley especial tal y como afirma la Comisión que establezca que, si el presidente de la República es coacusado junto con un particular sin fuero por un ilícito penado por la Ley de patrimonio público, la causa deba ser conocida por el tribunal del fuero del Presidente. Sin embargo, esto no impide que se aplique el principio general, recogido en la ley venezolana, de que un solo tribunal conozca de los asuntos conexos, acumulando competencia sobre todos ellos. En la especie, esto llevaría a dos supuestos posibles: que el presidente sea juzgado por el tribunal competente para juzgar al individuo sin fuero, o viceversa. Lógicamente, el primer supuesto es inadmisible, ya que no atiende a los fines que justifican la institución del fuero. El segundo supuesto respeta tanto el principio de conexidad, como el interés público que el fuero garantiza. 

Así lo entendió la CSJ en el presente caso (supra párr. 73), y esta Corte no encuentra motivo suficiente para apartarse del criterio sustentado por el más alto tribunal venezolano. el acervo probatorio en su contra. Asimismo, se le impuso la medida prisión preventiva, sin la posibilidad de obtener la libertad bajo fianza, la cual duró más tiempo que la condena que recibió. 130 Cfr. La Expresión "Leyes" en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6. Nº 12: DEBIDO PROCESO 85 81. Por todo ello, la Corte declara que el Estado no violó el derecho a ser juzgado por un juez competente, reconocido en el artículo 8.1 de la Convención.”

Si bien el caso no es parecido completamente, si tenemos una clara mención sobre quien es el juez natural de una persona aforada y nos permite compararlo con nuestra estructura de competencias penales internas. Se menciona que se tiene que seguir las reglas de competencia respecto al sujeto pasivo de la acción penal, y de no hacerlo se estaría en violación de la garantía judicial de ser escuchado por un tribunal competente. 

D. Sobre la inadmisibilidad de los fallos 

Sobre la falta de certeza en los numerales 3 y 4 del artículo 488 del Código de Procedimiento Penal.

Tomando en consideración que luego de admitid
a la causa, viene el plazo para complementar la pesquisa penal y ponerlo frente al magistrado de garantías. Sumándole a esto, que el mismo Pleno de la Corte Suprema de Justicia ha establecido que: 

"En este sentido, la idoneidad del material probatorio tiene el propósito, no que se acredite el hecho punible (lo cual es uno de los fines de las investigaciones), sino que se ofrezcan evidencias o razones que sugieran la posibilidad que se haya cometido o se esté cometiendo un acontecimiento con apariencia de un hecho punible. En otras palabras, lo que se requiere no es que exista una prueba completa de la ocurrencia de un hecho punible, sino que los elementos probatorios incorporados sugieren que se haya cometido un hecho con apariencia punible.

Como se observa, el criterio o estándar de la prueba idónea no permite que se tramite cualquier causa, sino que sólo se den curso a las instrucciones que vengan acompañadas de elementos probatorios que indiquen o sugieran que es posible que se haya cometido un hecho con apariencia de punible.

Es necesario hacer una pausa en este momento y analizar el concepto de "prueba" idónea dentro del marco constitucional llevado a la realidad del sistema penal de corte acusatorio vigente, nos referimos a que en el sistema penal acusatorio vigente la prueba se constituye en la audiencia de acusación, no antes ya que serian solo elementos de convicción por lo cual es evidente la contradicción o más bien desfaz del término de prueba idónea utilizado en la constitución el cual existía, era válido y congruente con el sistema penal inquisitivo y obviamente no lo es con el sistema penal acusatorio que debe de seguir la corte suprema de justicia actualmente. 

Sin embargo nótese que esta exigencia es superior a la que tendría lugar cuando no es necesario que exista prueba idónea, y representa un filtro que es compatible con la necesidad que los cargos de mayor relevancia en el Estado de Derecho no se vean afectados por denuncias infundadas. Pero ese estándar es inferior a la exigencia de una prueba completa, cuya observancia sería imposible de cumplir y que haría nugatorio uno de los fines de la investigación (que es la de acreditar el hecho punible) y, en consecuencia, inútil e inoperante el sistema de justicia y, por tanto, ineficaz uno de los fines constitucionales que se le han asignado a la Corte Suprema de Justicia, en lo concerniente a la competencia para investigar a los diputados.

El concepto de prueba idónea permite conjugar dos fines importantes: por un lado, que los altos dignatarios de la nación no tengan que desenfocarse de las tareas que le son propias a sus cargos, haciéndose frente a denuncias o querellas sin sustancia y, por el otro, que sólo se iniciarán unas investigaciones en caso de que las pruebas aportadas indiquen o sugieran que es posible que se haya cometido un hecho con apariencia de punible. Y para determinar esto último, lo procedente es confrontar el material probatorio con la descripción que se hace en el tipo penal de que se trate" 

(Sentencia del 24 de marzo de 2015)

Entonces podemos concluir que podemos adelantar acciones propias de una pre-investigación, respetando el derecho a la defensa, y también considerando que como se mencionó con los elementos que contienen cada una de las carpetillas, son las que sirven para la acreditación en base a la teoría del delito, siendo estos casos que puede que se hayan realizado omisiones a las responsabilidades como responsable de dichas firmas. Mencionando lo que establece el Código Penal, Título II “hechos punibles” y “personas penalmente responsables”, Capítulo II “acción”, en cuanto a las formas de comisión de acción penal, que establece la responsabilidad por omisión cuando “el sujeto incumple el mandato previsto en la norma”. Para referencia directa: 

“Artículo 25. Los delitos pueden cometerse por comisión u Omisión.

Hay delito por comisión cuando el agente personalmente o usando otra persona, realiza la conducta descrita en la norma penal, y hay delito por omisión cuando el sujeto incumple el mandato previsto en la norma.

Cuando este código incrimine un hecho en razón de un resultado prohibido, también lo realiza quien tiene el deber jurídico de evitarlo y no lo evito pudiendo hacerlo”

Pero resulta importante volver a recalcar que con los elementos que constan dentro de la carpeta penal se han dado imputaciones de cargos, acuerdos y sentencias condenatorias. Por lo que el paso sería reevaluar la carpeta penal y presentar una evaluación motivada que cumpla con los numerales 3 y 4 del artículo 487 del Código de Procedimiento Penal. 

También tomando en cuenta jurisprudencia del pleno en cuanto a que si bien no con el solo hecho de mencionar al aforado es suficiente razón para remitir de inmediato sino que la vinculación tiene que ser explicada basándose en la responsabilidad que tiene cada persona para seguir con los protocolos de recolección de firmas, con el fin de servir de primer filtro antes de las depuraciones respectivas. 

Debe de requerir una pre investigación que sirva para que la Corte Suprema de Justicia accione el artículo 489, por causas que no lleven mérito de punibilidad. Sobre esto, en fallo de 3 de mayo de 2017, la corte manifestó respecto a esto lo siguiente

“Debe tenerse claro que, en casos similares, esta corporación de justicia ha señalado que el solo hecho de que aparezca señalado la figura de un Diputado en una causa penal, no implica que inmediatamente se deba elevar lo actuado ante esta esfera, como errónea y sistemáticamente lo vienen haciendo las autoridades, sin antes corroborar la existencia de un hecho con apariencia de punible y elementos vinculantes contra alguna persona que ostente la condición de Diputado. 

Bajo esta observación, accionar de forma contraria a la norma, es decir, un sumario en averiguación, tan solo porque se mencionó a una persona que, por su calidad funcional, tener que ser investigada y juzgada por el pleno, además de producir una arbitrariedad y un desconocimiento de su rol, genera una innecesaria intervención de esta instancia judicial, que no debería entrar a dilucidar estos casos si no cumplen los presupuestos punible, lo cual sólo puede emerger de las actuaciones que en el marco de una investigación penal adelanten las autoridades competentes. 

Es por esa razón que, este tribunal no puede tener por presentada la prueba idónea, ni configurado los presupuestos de la existencia de un hecho con apariencia punible y presunta vinculación del diputado, por el solo hecho que se haya remitido un sumario contentivo de una denuncia sin mayor fundamento, sino que la prueba debe ser de tal naturaleza que acredite el hecho que se denuncia de manera autónoma sin hacer referencia a ello en razón de un proceso administrativo.

Es la idoneidad de la prueba, contenido o condición particular de la prueba lo que señala la ley, y a la que este tribunal le ha dedicado a través de sus fallos una descripción conceptual, delimitaciones y alcances.

Entra a colación también un fallo respecto a lo que es para el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, el  numeral 4 del artículo 488 de nuestro código, y encontramos que, según la resolución del Pleno fechada 10 de septiembre de 2018, se indicó respecto a la prueba idónea lo siguiente:

“…Es fundamental que aclaremos que la exigencia de la prueba idónea a la que se refiere la norma penal aplicable, requiere la existencia de elementos de conocimiento que surjan de la comisión de un hecho punible que guarden relación con la persona denunciada. Ciertamente, el pleno ha expresado que esta prueba idónea no es sinónimo de prueba preconstituida ni de prueba sumaria, sino que la idoneidad del material sugiere la posibilidad que se haya cometido un acontecimiento con apariencia de hecho punible. 

Esta exigencia mínima representa un mecanismo de control, compatible con la necesidad de que los cargos de mayor relevancia en el estado de derecho no se vean afectados por denuncias infundadas, pero sin caer en el exceso de exigir una prueba completa, pues ello haría ilusorio uno de los fines de la investigación, que es la acreditación del hecho punible y, por ende, inútil e inoperante el sistema de justicia. 

Lo anterior permite conjugar dos fines importantes: Por un lado, que los altos dignatarios de la nación no tengan que distraerse de las tareas que le son propias de sus cargos, haciéndole frente a denuncias o querellas sin sustancia,  por el otro lado, que solo se inicien investigaciones en caso que las pruebas aportadas indiquen o sugieran que es posible que se haya cometido un  hecho con apariencia de punible. Y, para determinar esto último, lo procedente es confrontar el material probatorio con la descripción que se hace en el tipo penal que se trate…”

E. Fundamento de Derecho

Constitución Política de la República de Panamá

Código Procesal Penal 

Código Penal 

Jurisprudencia nacional e internacional 

EL CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL

¿Qué es el control de convencionalidad?

Control de convencionalidad

El principio pro persona se estableció bajo la necesidad de ejercer el control de convencionalidad que los jueces y autoridades al momento de emitir un criterio deben estar en completo conocimiento que su concepto no vulnera ninguna de las garantías que establecen los derechos humanos. Este principio cobró vida en el Pleno de la Corte Internacional de Derechos Humanos en el año 2011, en donde se integra el mecanismo por el cual se garantiza la vigencia de la jurisprudencia de los organismos internacionales en materia de derechos humanos y su carácter vinculatorio con los estados miembros o signantes de los acuerdos.

En el evento de vulnerar un derecho consagrado en los tratados internacionales el Estado está en la obligación de resarcir el daño causado y de ser necesario las autoridades internacionales pueden dar atención complementaria o subsidiaria al afectado.

El objetivo de esto es que al momento de aplicar una norma jurídica se utilice la que favorezca y brinde mayor protección al individuo. 

Para la construcción de un modelo de marco jurídico que garantice la aplicación adecuada del control de convencionalidad, es necesario: 

1) El conocimiento de los jueces de interpretaciones sobre derechos humanos; 

2) La existencia de interpretaciones autorizadas del marco jurídico interno; 

3) La facultad de los jueces para inaplicar las normas que violen los derechos humanos; y

4) La posibilidad de modificar el marco jurídico en caso de violentarse, es decir, su constante actualización a partir de la retroalimentación entre los jueces y los legisladores. 

 

Resulta importante el control de convencionalidad en materia electoral en la medida en que solamente el libre ejercicio de los derechos políticos garantizará un desarrollo de los derechos humanos en general.

CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD Y SU EVOLUCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA INTERAMERICANA

La protección de los derechos humanos de fuente internacional tiene en la actualidad un carácter circular, en vista de que su eventual violación por agentes del propio Estado atravesando una serie de organismos de justicia, sean nacionales (creados por el Estado), sean internacionales (creados por la comunidad internacional) y, finalmente, regresará al mismo Estado para restituir o reparar debidamente a la persona que ha sido conculcada en sus derechos y ofrecer las garantías de no repetición correspondientes (se convierte en jurisprudencia interamericana).

Los escritores Orozco Henríquez y Héctor Fix Zamudio aseguran que gracias a la jurisprudencia en materia electoral se posee una doble protección, la que ejercen los organismos nacionales, quienes pueden evaluar en primera instancia y la de instancias internacionales, las cuales de no estar de acuerdo con las actuaciones del Estado pueden pedir que revaloren.

Estableciéndose el control interno de convencionalidad y el control externo de convencionalidad; en el primero los juzgadores y las autoridades interpretan las leyes conforme a la legislación nacional y/o omiten o inaplican las que sean contradictorias a ellas.  En cuanto al control externo se ajusta el marco jurídico nacional al marco internacional para la reparación del daño causado a la víctima. 

El control de la convencionalidad viene a ser el mecanismo procesal a través del cual se garantiza jurisdiccionalmente la vigencia o prevalencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o algún otro instrumento internacional aplicable, ante cualquier norma interna de un Estado parte que resulte incompatible o se le oponga.

DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DE LA DOCTRINA DEL CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD

Cuando un Estado es Parte de la Convención Americana y ha aceptado la competencia de la Corte en materia contenciosa, se da la posibilidad de que ésta analice la conducta del Estado para determinar si la misma se ha ajustado o no a las disposiciones de aquella Convención aun cuando la cuestión haya sido definitivamente resuelta en el ordenamiento jurídico interno. La Corte es asimismo competente para decidir si cualquier norma de derecho interno o internacional aplicada por un Estado, en tiempos de paz o de conflicto armado, es compatible o no con la Convención Americana. En esta actividad la Corte no tiene ningún límite normativo: toda norma jurídica es susceptible de ser sometida a este examen de compatibilidad.

Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde  un inicio carecen de efectos jurídicos.

Los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también “de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.

Es importante tener en cuenta cuáles son las obligaciones específicas que existen para los órganos jurisdiccionales nacionales con respecto a la interpretación de los derechos humanos de fuente internacional, con la finalidad de evitar que el Estado incurra en responsabilidad.

¿CÓMO DEBEN INTERPRETAR LAS NORMAS DE DERECHOS HUMANOS LOS JUECES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO INTERNO?

Los jueces tienen el deber de ejercer un permanente control respecto de la compatibilidad de las normas del ordenamiento jurídico interno con los tratados internacionales e incluso, como lo ha establecido la Corte, en su posterior y más reciente jurisprudencia, también de las prácticas judiciales, siempre con el fin de garantizar la estricta observancia de los derechos humanos, en conformidad con los tratados internacionales y la interpretación que más favorezca a la persona humana. 

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 2, establece la obligación general de los Estados de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma para garantizar los derechos previstos en ella, lo cual implica también que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio de effet utile).

La Corte Interamericana ha interpretado que tal adecuación, se debe realizar por virtud del mencionado artículo el cual implica la adopción de medidas en dos vertientes, a saber: 

1) la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención o que desconozcan los derechos allí reconocidos u obstaculicen su ejercicio, y 

2) la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías.

Un operador jurisdiccional, al momento de brindar una protección judicial adecuada en conformidad con los estándares de derecho internacional, se encuentra obligado a asegurar que no existan obstáculos normativos que se opongan a realizar una actuación de acuerdo con los estándares de derecho internacional, para lo cual requiere dilucidar si una norma interna es o no convencional y, al efecto, decidir si dicha norma restringe o viola los derechos establecidos en la Convención Americana. Sólo de esta manera se puede evitar la comisión de un ilícito internacional.

OPCIONES QUE TIENE UN JUEZ PARA CUMPLIR SUS OBLIGACIONES DE “PROTECCIÓN JUDICIAL”

Existen dos formas distintas de ejercer el control de convencionalidad: la primera, a través de una interpretación judicial coherente o conforme con los principios convencionales, y, la segunda, en caso de que resulte imposible una interpretación compatible con la Convención, ajustando la práctica judicial para evitar el uso de dicha norma.

CARACTERÍSTICAS DE DICHO CONTROL QUE ESTÁN LLAMADOS A REALIZAR LOS JUECES NACIONALES

Se trata de un control ex officio, por lo que debe ser realizado con independencia de que sea invocado o no por las partes de un juicio, todos los jueces están obligados a realizar este control. Es un control al que están vinculados “los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles. El “control difuso de convencionalidad” convierte al juez nacional en juez interamericano: en un primer y auténtico guardián de la Convención Americana.

Los jueces nacionales se convierten en los primeros intérpretes de la normatividad internacional, si se considera el carácter subsidiario, complementario y coadyuvante de los órganos interamericanos con respecto a los previstos en el ámbito interno de los Estados americanos y la nueva “misión” que ahora tienen para salvaguardar el corpus iuris interamericano a través de este nuevo “control”.

INTERPRETACIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y EL CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD

Tratándose de los derechos humanos, los tribunales de los Estados no deben limitarse a aplicar sólo las leyes locales, sino también la Constitución, los tratados o convenciones internacionales conforme a la jurisprudencia emitida por cualesquiera de los Tribunales internacionales que realicen la interpretación de los tratados, pactos, convenciones o acuerdos celebrados por el Estado al cual representan salvaguardando el criterio garantista que en diferentes reformas la Corte ha introducido.

Este tipo de control que deberán ejercer todos los jueces del país, se integra de la manera siguiente: 

a) Todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Nacional de cada país.

b) Todos los derechos humanos contenidos en tratados internacionales en los que el Estado sea parte. 

c) Criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado haya sido parte, y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado no haya sido parte.

Tres pasos que deben seguir los jueces bajo este tipo de interpretación:

a) Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual que todas las demás autoridades de los Estados, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. 

 b) Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquélla que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos. 

c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles.

 Para poder mantener el control de convencionalidad interno los jueces requieren:

a) Deben tener un conocimiento profundo de las interpretaciones realizadas por los organismos autorizados y amplios conocimientos en derechos humanos para realizar tales tareas, por lo que allí es prioritario emprender una importante tarea de capacitación permanente de los juzgadores. 

b) Se deben asegurar que en el marco jurídico existan interpretaciones autorizadas de las normas del ordenamiento interno, que sean obligatorias para todas y todos los jueces de niveles inferiores, de tal manera que no se aceptan interpretaciones más restrictivas y se irradie de seguridad jurídica al sistema. 

c) Se debe asegurar que los jueces encargados de la aplicación de normas de derechos humanos, puedan no aplicarlas cuando sean lesivas de éstos o más restrictivas. 

d) Sería imperativo garantizar que el sistema producido por el legislador, tras tener una retroalimentación constante por parte de las juezas y los jueces sobre aquellas normas que pudieran ser lesivas de los derechos humanos, garantice la expulsión definitiva del marco jurídico de aquellas normas contrarias a la interpretación más favorable a los Derechos Humanos, tal y como lo mandata el artículo 2 de la Convención. 

CONTROL DE LA CONVENCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL EN LA JURISPRUDENCIA INTERAMERICANA

En el marco de la tercera ola democratizadora, fue relevante y vigorosa la función desempeñada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos frente a diversos regímenes latinoamericanos autoritarios o insuficientemente democráticos, abrió también la posibilidad de que el caso llegara al conocimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tratándose de los países que hubiesen reconocido su jurisdicción, habiéndose generado una importante jurisprudencia interamericana sobre derechos políticos.

MARGEN DE REGULACIÓN NACIONAL EN MATERIA ELECTORAL

El sistema interamericano tampoco impone un sistema electoral determinado ni una modalidad específica para el ejercicio de los derechos a votar y a ser votado. La Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos.

De lo anterior es posible derivar que el derecho político-electoral a votar o a ser elegido es un derecho humano o fundamental de base convencional pero de configuración estatal, hay una variedad de sistemas electorales en el mundo, pues no hay fórmulas únicas para ejercer los derechos político-electorales, correspondiendo a los Estados seleccionar y diseñar su propio sistema electoral. La facultad de los Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional sino está limitada por el derecho internacional que exige el cumplimiento de determinadas exigencias que, de no ser respetadas, transforma la restricción en indebida o ilegítima y contraria a la Convención Americana. La Corte ha precisado las condiciones y requisitos que deben cumplirse al momento de regular o restringir los derechos y libertades consagrados en la Convención. 

En cada caso particular, la Corte debe avocarse a analizar si la reglamentación respectiva cumple con los requisitos de legalidad:

1). Si está dirigida a cumplir con una finalidad legítima 

2). Si es necesaria en una sociedad democrática (esto es, si satisface una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo) y proporcional 

3).  Si en el supuesto de que haya alternativas, debe optarse por la que restrinja en menor grado el derecho fundamental protegido; además, debe ajustarse estrechamente al logro del objetivo legítimo. En términos generales, ponderar si es razonable de acuerdo con los principios de la democracia representativa.

DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO EN MATERIA ELECTORAL

Los diversos Estados miembros de la OEA deben contemplar instrumentos específicos accesibles a cualquier persona para el ejercicio de un control jurisdiccional de la constitucionalidad e, incluso, de la convencionalidad, de normas legales electorales, lo cual no es común en los respectivos sistemas de justicia electoral latinoamericanos, por lo que deberán llevarse a cabo reformas en varios de ellos en tal sentido.

Temas contemplados en la Comisión Interamericana en materia electoral:

• Derecho a elegir representantes legislativos.

• Derecho a acceder a cargos públicos de elección popular en condiciones de igualdad

• Participación política de la mujer

• Participación política en comunidades indígenas y étnicas

• Candidaturas independientes

• Libertad de expresión en el marco de una campaña electoral 

• Suspensión de derechos políticos por causa penal o determinación administrativa

• Vulneración De Derechos políticos por violación a otros Derechos

PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LA MUJER

la Comisión Interamericana concluyó que las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer eran no sólo compatibles con los principios de igualdad y no discriminación sino podrían ser requeridas, incluso, de manera ampliada, para lograr la igualdad sustancial de oportunidades.

CANDIDATURAS INDEPENDIENTES

 

La Corte reconoció la crisis por la que atraviesan los partidos políticos, por lo que consideró imperativo un debate sobre la participación y la representación política, la transparencia y el acercamiento de las instituciones a las personas, debiendo ponderarse por los Estados, de acuerdo con su desarrollo histórico y político, las medidas que permitan fortalecer los derechos políticos y la democracia, estimando que las candidaturas independientes pueden ser uno de esos mecanismos. En consecuencia, la Corte Interamericana concluyó que el sistema de registro de candidaturas a cargo de partidos políticos no constituía, por sí misma, una restricción ilegítima para regular el derecho a ser elegido previsto en el artículo 23 de la Convención, tal y como lo había sostenido la propia Comisión Interamericana en el mismo caso de México. 

LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN EL MARCO DE UNA CAMPAÑA ELECTORAL

La Corte Interamericana consideró importante resaltar que, en el marco de una campaña electoral, la libertad de pensamiento y de expresión en sus dos dimensiones (individual y social) constituye un bastión fundamental para el debate durante el proceso electoral, debido a que se transforma en una herramienta esencial para la formación de la opinión pública de los electores, fortalece la contienda política entre los distintos candidatos y partidos que participan en los comicios y se transforma en un auténtico instrumento de análisis de las plataformas políticas planteadas por los distintos candidatos, lo cual permite una mayor transparencia y fiscalización de las futuras autoridades y de su gestión. 

Al referirse de funcionarios públicos, de personas que ejercen funciones de una naturaleza pública y de políticos, se debe aplicar un umbral diferente de protección, el cual no se asienta en la calidad del sujeto, sino en el carácter de interés público que conllevan las actividades o actuaciones de una persona determinada. Aquellas personas que influyen en cuestiones de interés público se han expuesto voluntariamente a un escrutinio público más exigente y, consecuentemente, en ese ámbito se ven sometidos a un mayor riesgo de sufrir críticas, ya que sus actividades salen del dominio de la esfera privada para insertarse en la esfera del debate público.

SUSPENSIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS POR CAUSA PENAL O DETERMINACIÓN ADMINISTRATIVA

Este punto consiste en que no se le pueden suspender los derechos políticos (derecho a ser elegido) a determinada persona, si no existe un proceso previo en el cual un juez allá valorado y emita una sentencia condenatoria.

VULNERACIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS POR VIOLACIÓN A OTROS DERECHOS

La Convención protege el derecho de asociarse con fines políticos, el quebrantamiento de esta disposición infringe contra el juego democrático. 

La ejecución extrajudicial de un oponente por razones políticas no sólo implica la violación de diversos derechos humanos, sino que atenta contra los principios en que se fundamenta el Estado de derecho y vulnera directamente el régimen democrático.

ANÁLISIS DE DERECHO COMPARADO

México luego de ratificar los tratados internacionales y con el pasar de los años ha determinado, seguir los siguientes lineamientos, para evitar infringir las normas internacionales en materia electoral:

1. Invocación de tratados internacionales de derechos humanos para complementar o reforzar la determinación del fundamento normativo.

2. Aplicación directa de preceptos constitucionales y convencionales ante omisión legislativa. Fue así como la Sala Superior de México decretó la creación de un procedimiento administrativo abreviado ante el IFE que satisfaga las formalidades esenciales para sustanciar las quejas presentadas por partidos políticos y depurar el desarrollo del proceso electoral, a través de la eventual suspensión de la transmisión de promocionales y espots en medios electrónicos violatorios del marco legal, ante la omisión legislativa en ese entonces y a fin de dar cumplimiento a las normas constitucionales y tratados internacionales aplicables. En este punto fue necesario realizar una reforma constitucional que les permitiera introducir derechos y prohibiciones acorde a lo establecido en el Derecho Internacional.

3. Invocación de tratados internacionales para complementar o reforzar una interpretación conforme con la constitución y la convención. Un primer ejercicio de interpretación conforme con la Constitución y la Convención para garantizar la efectiva protección judicial, se reformó la Constitución federal para contemplar esta figura expresamente, habiendo sido factor fundamental para garantizar la democracia interna de los partidos políticos y el respeto a los derechos humanos de sus afiliados. Protege el derecho de elegir y ser elegido, contempla proteger el derecho de acceso a la información político-electoral, incluso su información se registra o tramita ante un organismo público autónomo como es el Instituto Federal Electoral, por ejemplo, para acceder a sus documentos básicos, los procedimientos por los cuales seleccionan a sus dirigentes y candidatos, así como para conocer la remuneración de sus dirigentes.

4. A través de un voto particular, se justificó la pertinencia técnica para ejercer un control de convencionalidad, dejando de aplicar normas incompatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en cuanto a la carencia de facultades de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para desaplicar en casos concretos normas legales presuntamente inconstitucionales y la relativa a que los tratados internacionales tenían una jerarquía inferior a la Constitución Federal pero superior a las leyes Federales y Locales. El examen de compatibilidad entre lo dispuesto en una norma legal o infralegal en materia electoral (por ejemplo, la dictada por el órgano competente del Instituto Federal Electoral) y un tratado internacional de derechos humanos suscrito y ratificado por el Estado.

DESVIACIÓN DE PODER EN EL ESTADO PANAMEÑO

La celebración de todo acto administrativo con apariencias de estar ceñido al derecho, pero que se ha adoptado por motivos o para fines distintos a los señalados en la ley, sus vicios y defectos hacen anulable el acto, este tipo de conducta del servidor público obedece en la mayoría de los casos a la discrecionalidad y probarla exhaustivamente es complicado ya que obedece a diferentes conductas, a la esfera interna de quienes componen el órgano que la comete los cuales no pueden alegar tales vicios o defectos. 

Por eso, formalmente, se permite que los tribunales estimen la existencia de desviación de poder cuando el juzgador tiene la convicción moral de que se ha actuado con desviación de poder, aunque el recurrente no haya probado totalmente su existencia.

Los funcionarios públicos deben actuar según la estricta legalidad realizando de manera oportuna y sin discrecionalidad sus funciones de manera imparcial y eficaz,debido a que los funcionarios públicos solo podrán hacer aquello que la ley permita, contrario a los ciudadanos partículas que pueden hacer cuanto la ley no les prohíba.

Formalmente el principio de legalidad y la desviación de poder están tipificados en la ley 38 de 31 de julio de 2000, en los artículos 34 y 162 respectivamente.

Cada día los estados en busca de la transparencia busca un equilibrio que genere confianza en los ciudadanos por lo cual se adaptan leyes y procedimientos en las instituciones con el fin de eliminar esta desviación de poder y la discrecionalidad del funcionario público.

Para probar la desviación de poder se debe acreditar por quien la alega, mediante motivos concretos, que se ha seguido un objetivo espurio tendente a satisfacer intereses ajenos al bien público. Asimilándose a efectos de prueba, la presunción de legalidad del acto administrativo con la presunción de inocencia.

Es necesario que concurran otros vicios del procedimiento para que supuestos que constituyen una desviación de poder sean, finalmente, anulados por los juzgados o tribunales.

Seguro que a muchos nos pueden venir a la cabeza varios ejemplos de desviaciones de poder evidentes en las que el funcionario público utiliza su discrecionalidad a efectos  “que el muñeco esté convenientemente vestido” y dichas actuaciones pudieran terminar quedando convalidadas por los Tribunales. 

El desencanto es tal que conozco víctimas de estas situaciones que ni siquiera se plantean recurrir, pues consideran que es un esfuerzo totalmente inútil. El incremento de los costes judiciales para los particulares y a la mencionada por muchos falta de certeza de castigo hace que la falta de credibilidad y descontento ciudadano aumente.

Muy bien se dice que un acto administrativo se tiñe de motivaciones subjetivas e impulsa a quien lo emite a actuar más allá de aquella norma que rige toda su conducta, se desequilibra por completo su función y se incurre entonces en aquello que denominamos “desviación de poder”, que no es otra cosa que la infracción del principio de legalidad y la decisión tomada al calor de los motivos personales y discrecionales rodeados de imparcialidad que se alejan de la ley.

Los funcionarios públicos no deben de olvidar lo indicado en la constitución de la República de Panamá es clara en su artículo 18 cuando indica que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución o de la Ley, Los servidores públicos lo son por esas mismas causas y también por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de estas.

Análisis sobre las contravenciones en materia Electoral en Panamá

OBJETIVO: Realizar un análisis sobre la definición, legislación nacional, legislación internacional y Jurisprudencia con el fin de desarrollar el alcance de la norma constitucional que le atribuye las funciones de “perseguir delitos y contravenciones electorales” a la Fiscalía General Electoral.

I. NORMA CONSTITUCIONAL:

Artículo 144. La Fiscalía General Electoral es una agencia de instrucción independiente y coadyuvante de Tribunal Electoral…

Sus funciones son:

1…

2…

3. Perseguir los delitos y contravenciones electorales.

II. DEFINICIÓN DE CONTRAVENCIÓN

1. DICCIONARIO JURÍDICO GENERAL, Tomo 1,  Rafael Martinez Morales: 

 Falta civica o de policia y buen gobierno.

2. Nuevo Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, P. 415, Guillermo Cabanellas de Torres, 

Falta que se comete al no cumplir lo ordenado. Transgresión de la ley cuando se obra contra ella o en fraude de ésta. 

En lo civil. Siempre que se quebranta lo mandado, existe contravención, unas veces sancionada, y otras no, según la naturaleza y disposiciones de la ley contravenida y de las normas penales en general. (v. Ley imperfecta.)

En lo penal. Dentro de los ordenamientos, como el francés que establecen una división tripartita de las infracciones penales: crímenes, delitos (v.) y contravenciones, la más leve, el simple quebrantamiento de ordenanzas municipales o reglamentos de policía, reprimidas con pena de carácter más bien administrativo. Viene a contribuir así faltas (v.) de la legislación penal hispanoamericana.   

En lo Castrense. Los militares quedan sujetos a los tribunales de la jurisdicción ordinaria por las contravenciones de los reglamentos de la policía y buen gobierno. Como tales sanciones no crean jurisprudencia ni sirven de apoyo al lema penal de “non bis in idem” (v.), cabe además que el superior del infractor le aplique un correctivo disciplinario por la misma falta. Tal puede ser el caso, entre muchos, de un grupo de soldados borrachos que escandalicen durante la noche en un pueblo; multados por las autoridades municipales, en razón del escándalo, y por los jefes de la unidad, a causa de la embriaguez y de mal comportamiento de los uniformados. 

III. DOCTRINA

1. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, REVISTA DE CIENCIAS PENALES, APORTE AL ESTUDIO DEL REGIMEN PROCESAL DE LAS CONTRAVENCIONES, Dra. María Saenz, www.corteidh.or.cr/tablas/r16997.pdf, Pag. 19. 

IV. JURISPRUDENCIA INTERNACIONAL

1. CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA, SENTENCIA C-301/99

…

cuando a juicio del legislador, un hecho lesiona severamente, o pone en peligro intereses sociales relevantes, lo configura en la categoría de delitos, y en consecuencia, su sanción obedece a dichas circunstancias. Por el contrario, cuando considera que los intereses lesionados, o los bienes puestos en peligro, son de menor entidad, lo erige como contravención, estableciendo sanciones de menor gravedad…

En ese orden de ideas, la Corte Constitucional, ha expresado “...En ejercicio de las facultades que se acaban de señalar, el legislador expidió la ley 228 de 1995, mediante la cual creó varios tipos contravencionales, pero cuyo objetivo fundamental era el de establecer un procedimiento ágil para el juzgamiento de hechos punibles de menor entidad jurídica, previstos en la ley 23 de 1991, los sancionados con pena de arresto en la ley 30 de 1986 normas complementarias y los que fueron tipificados en la misma ley”. (Sent. 430 de 1996).

V. CONCLUSIÓN

En nuestra opinión según lo anterior es claro que en las legislaciones latinoamericanas y en el mundo del derecho procesal moderno los conceptos de faltas y contravenciones son equivalentes, en nuestra legislación especial se deberia de precisar las conductas prohibidas que son consideradas como contravenciones, aplicando los principio universales de: legalidad, del debido proceso, separación de funciones, igualdad procesal de las partes, tal cual indica el mismo Código en el artículo 513 del propio Código Electoral, ya que las cuales las encontramos actualmente definidas como faltas Administrativas en el Capítulo Tercero, del Título VIII del Código Electoral, se debe adecuar o cambiar el nombre de Faltas Administrativas a Contravenciones siendo alineada con el articulado constitucional desarrollando la norma con una ley tal cual lo indica el Libro Segundo del procedimiento administrativo General, Artículo 35. el cual indica lo siguiente:

Artículo 35. En las decisiones y demás actos que profieran, celebren o adopten las entidades públicas, el orden jerárquico de las disposiciones que deben ser aplicadas será: la Constitución Política, las leyes o decretos con valor de ley y los reglamentos.

De la misma manera se recomienda recoger uniformemente todo el articulado difuso dentro del Código Electoral a ser considerado como contravención Electoral que no está dentro del Capítulo Tercero (ejemplo Art. 2, 9, 237, 491, 247,249, 252, otras).

ANALISIS SOBRE LAS FALTAS ADMINISTRATIVAS EN MATERIA ELECTORAL EN PANAMÁ

El procedimiento para faltas administrativas electorales se encuentra establecido en el Capítulo VIII, procedimiento para delitos y faltas electorales, Sección 3ª Procedimiento para faltas electorales, Artículo 642 del Código Electoral, el cual señala:

Artículo 642. Las sanciones por faltas electorales previstas en este Código serán impuestas si no existe procedimiento especial, de la manera siguiente:

1. El funcionario que tenga conocimiento de los hechos levantará un informe que remitirá al Tribunal Electoral o a su superior para que este lo envié al Tribunal.

2. Cuando se proceda en virtud de denuncia, la investigación que resulte se enviará al Tribunal Electoral.

3. Cuando se proceda en virtud de denuncia, la investigación que resulte se enviará al Tribunal Electoral.

4. Si la investigación de la falta no hubiese sido efectuada por la Fiscalía General Electoral, se dará traslado a esta por dos días para que emita opinión. 

5. En las investigaciones que realice la Fiscalía General Electoral se debe oír al afectado y permitirle la aportación de pruebas.

6. El magistrado sustanciador dará traslado del informe o de la investigación al afectado para que esté, dentro de los cinco días siguientes, aporte las pruebas de descargo y formule las alegaciones que estime convenientes.

7. La resolución que se dicte se notificará personalmente y admite recurso de reconsideración.

Los procesos inician de oficio, cuando un funcionario público tiene conocimiento del hecho y levanta un informe que remite al Tribunal Electoral (Secretaría General) o a su superior para que lo remita al Tribunal Electoral de acuerdo a los lineamientos de cada institución o entidad.

De igual forma pueden iniciar por denuncia presentada personalmente o de manera anónima (de manera escrita o vía telefónica) y de igual forma se remite al Tribunal Electoral (Secretaria General).

De acuerdo a lo que establece el Artículo 642, las faltas contempladas en los artículos 483, 484 y 486 del Código Electoral son de competencia de la Fiscalía General Electoral, paso a transcribir los referidos artículos para mayor ilustración:

Artículo 483. Se Sancionará con multa de cien balboas (B/.100.00) a trescientos balboas (B/.300.00) al empleador o funcionario que impida a un trabajador o a un servidor público, designado como miembro de una corporación electoral, ya sea como funcionario del Tribunal Electoral, representante de partido político o de candidato por libre postulación cumplir a cabalidad con sus funciones o adoptar represalias en contra de él.

Artículo 484. Se sancionará con pena de arresto de diez a tres meses, o días multa de cincuenta (B/.50.00) a quinientos balboas (B/.500.00) a:

1. Los concurrentes a cualquier acto electoral que perturben el orden.

2. Las personas que penetren en algún recinto electoral con armas u objetos semejantes.

3. Las autoridades o los agentes de la autoridad que nieguen el auxilio solicitado por los funcionarios electorales o intervengan de cualquier manera para dejar sin efecto las disposiciones de las autoridades electorales.

4. Los funcionarios públicos que dificulten o nieguen el cumplimiento de lo establecido en los artículos 132 y 133.

Artículo 486. Se sancionará con 24 horas de arresto conmutable y con multa de veinte (20.00) a quinientos balboas (B/.500.00) al miembro de una corporación electoral nombrado por el Tribunal Electoral que, sin excusa válida, no asista al acto de instalación, o a las sesiones de dicha corporación.

En complemento a los Artículos 132 y 133 del Código Electoral a los cuales se refiere el Artículo 484, en su numeral 4, que al tenor resaltan:

Artículo 132.  A más tardar noventa días antes de la fecha de la consulta, los ministerios y las entidades autónomas y semiautónomas deberán entregar al Tribunal Electoral la lista de su flota de transporte, así como la de sus colaboradores. El Tribunal Electoral verificará la información, y los directores regionales de Organización Electoral comunicaran, con treinta días calendario de anticipación, a los respectivos directores provinciales de los ministerios y entidades autónomas y semiautónomas cuáles son los vehículos y conductores requeridos, a fin de que sean proporcionados en el lugar, el día y la hora indicados por el Tribunal Electoral.

Artículo 133. Ocho días antes de la consulta popular y hasta tres días después de cerrada la votación, los ministerios y las entidades autónomas y semiautónomas tienen la obligación de poner a disposición del Tribunal Electoral toda la flota de transporte que sea necesaria para realizar eficientemente la consulta popular.

El concepto de flota de transporte incluye automóviles, lanchas, barcos, aeronaves y cualquier otro medio de transporte que sea útil para trasladar personas o carga, con sus respectivos equipos de comunicación, operadores y conductores.

En el evento que la investigación no hubiese sido efectuada por la Fiscalía Electoral, se le da traslado por el término de dos días para que emitan concepto, de igual forma, si la investigación la adelanta la Fiscalía Electoral debe oír al afectado y permitirle la aportación de pruebas. Posterior a ello El Magistrado Sustanciador dará traslado del informe o de la investigación al afectado para que en el término de cinco días siguientes aporte las pruebas de descargo y formule las alegaciones que estime convenientes. La Resolución que decida sobre el caso se notificará personalmente y admite Recurso de reconsideración.

En ese orden de ideas, es importante traer a colación lo que establece nuestra Carta Magna sobre las funciones del Fiscal General Electoral, que literalmente relata: 

Artículo 144. La Fiscalía General Electoral es una agencia de instrucción independiente y coadyuvante del Tribunal Electoral, que tendrá derecho a administrar su Presupuesto. El Fiscal General Electoral será nombrado por el Órgano Ejecutivo sujeto a la aprobación del Órgano Legislativo, para un periodo de diez años; deberá llenar los mismos requisitos que para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y tendrá iguales restricciones. 

Sus funciones son:

1. Salvaguardar los derechos políticos de los ciudadanos.

2. Vigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos en lo que respecta a los derechos y deberes políticos electorales.

3. Perseguir los delitos y contravenciones electorales.

4. Ejercer las demás funciones que señale la Ley.

Para una mejor comprensión del tema me permito transcribir lo indicado en el numeral 4, del artículo 220 de nuestra constitución, relacionado a las atribuciones del Ministerio Público:

Artículo 220. Son atribuciones del Ministerio Público:

1. …

2. ….

3. …

4. Perseguir los delitos y contravenciones de disposiciones 

constitucionales o legales.

Ahora bien me resulta imperioso definir a lo que se refiere la norma al mencionar contravenciones: una contravención es una violación de una determinada norma que tiene un carácter menor y que por lo tanto es insuficiente para calificarla como delito, por lo cual podemos decir que las faltas Administrativas Electorales según mandato constitucional son competencia de la Fiscalía General Electoral, quienes son los garantes de direccionar las investigaciones del tipo que sean de acuerdo a los lineamientos que las normas establecen.

Iniciamos nuestro análisis citando lo que establece Código Civil, en su Artículo 9, el cual pasamos a transcribir:

Artículo 9. Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.

En torno a los hechos en análisis la norma es clara en establecer que a la Fiscalía General Electoral le corresponde la investigación de los delitos y las demás contravenciones legales, siendo estas las faltas administrativas; por lo cual vemos que la práctica que se está llevando es contraria a la normal penal Electoral y a todas las demás normas complementarias que puedan servir de base para el estudio in examine, como lo se observamos en el Artículo 14 del Código Civil que al tenor resalta:

Artículo 14. Si en los códigos de la República se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:

1. La disposición relativa a un asunto especial, o a negocios o casos particulares, se prefiere a la que tenga carácter general.

2. Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad y se hallaren en un mismo Código, se preferirá la disposición consignada en el Artículo posterior, y si estuviere en diversos códigos o leyes, se preferirá la disposición del Código o ley especial sobre la materia de que se trate.

Vemos pues que la norma principal que establece las funciones del Fiscal General Electoral, es la Constitución y es la que prevalece sobre los Códigos, siendo lo establecido en el Código contrario a la constitución, el referido Código debe ser modificado de acuerdo al Artículo 36 del Código Civil, el cual señala:

Artículo 36. Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.

En este punto es importante mencionar que la Ley Orgánica del Tribunal electoral en el artículo 5, describe sus atribuciones específicas y ninguna de ellas es la de investigar faltas administrativas, veamos lo indicado:

Artículo 5. Atribuciones específicas. El Tribunal Electoral tiene atribuciones específicas sobre las materias siguientes: 

1. Identidad de las personas naturales, tanto de registro civil e identificación. 

2. Organización electoral. 

3. Naturalización. 

4. Administración. 

5. Investigación, docencia y cultura democrática. 

6. Potestad reglamentaria y jurisdiccional. 

Otro punto que es importante tomar en consideración es que las investigaciones deben ser dirigidas por los agentes de instrucción (Fiscalía General Electoral) y posteriormente ser llevadas ante un juzgador objetivo e imparcial que en nuestro caso son los Juzgados del Tribunal Electoral, por lo que resulta contrario a toda garantía que pueda gozar el investigado que el mismo instructor sea quien lo juzgue, vulnerando una de las principales garantías constitucionales establecidas en Artículo 32 de nuestra carta magna, la cual transcribimos: 

Artículo 32. Nadie será juzgado, sino por autoridad competente y conforme a los trámites legales, y no más de una vez por la misma causa penal, administrativa, policiva o disciplinaria.

En ese orden de ideas el La ley 38 de 2000 que establece el procedimiento administrativo general en su Artículo 34 refiere lo siguiente:

Artículo 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Los Ministros y las Ministras de Estado, los Directores y las Directoras de entidades descentralizadas, Gobernadores y Gobernadoras, Alcaldes y Alcaldesas y demás Jefes y Jefas de Despacho velarán, respecto de las dependencias que dirijan, por el cumplimiento de esta disposición.  

Las actuaciones de los servidores públicos deberán estar presididas por los principios de lealtad al Estado, honestidad y eficiencia, y estarán obligados a dedicar el máximo de sus capacidades a la labor asignada.

Claramente está establecido que las actuaciones judiciales deben realizarse con apego a lo que establece la norma y salvaguardando la legalidad y objetividad que cada caso atañe, respetando la jerarquía de las normas como lo establece el Artículo 35 de la mencionada ley nos indica que:

Artículo 35. En las decisiones y demás actos que profieran, celebren o adopte las entidades públicas, el orden jerárquico de las disposiciones que deben ser aplicadas será: la Constitución Política, las leyes o decretos con valor de ley y los reglamentos…

En complemento a lo anterior, el Artículo 36 del Código Administrativo, es claro al señalar que ninguna entidad puede emitir un acto con infracción a la norma jurídica vigente, en este caso la norma suprema que es la constitución está siendo infringida por una norma inferior tipificada en un Código de inferior jerarquía:

Artículo 36. Ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque éste provenga de la misma autoridad que dicte o celebre el acto respectivo. Ninguna autoridad podrá celebrar o emitir un acto para el cual carezca de competencia de acuerdo con la ley o los reglamentos. 

En este orden de ideas podemos destacar las garantías establecidas en el Código de Procedimiento Penal, específicamente el Artículo No. 5 que relata:

Artículo 5. Separación de funciones. Las funciones de investigación están separadas de la función jurisdiccional. Corresponderá exclusivamente al Ministerio Público la dirección de la investigación.

El Juez no puede realizar actos que impliquen investigación o el ejercicio de la acción penal ni el Ministerio Público puede realizar actos jurisdiccionales, sin perjuicio de los casos especiales previstos en este Código.

Aunado al contenido del Artículo No. 6 del Código de Procedimiento Penal:

Artículo 6. Independencia e imparcialidad. Se garantiza la independencia interna y externa de los jueces, así como su imparcialidad. La imparcialidad de los jueces exige su inamovilidad en el cargo, su desempeño con la debida probidad y el respeto al principio del Juez natural.

Concluyendo que la práctica que llevamos en la actualidad es contraproducente a lo que las normas legales establecidas y vigentes, en este momento y ya por algún tiempo el Tribunal Electoral ha adelantado investigaciones administrativas, constituyéndose en la parte investigativa, realizando de manera arbitraria las funciones que le competen al agente de instrucción en este caso la Fiscalía General Electoral y vulnerando los derecho que tiene la persona investigada, al constituirse en partes del proceso y a su vez el juez que decide, dándole a la Fiscalía General Electoral únicamente la potestad de emitir un concepto en dos días sobre la investigación que se adelanta en el Tribunal Electoral. De igual forma no se está respetando la separación de funciones que está claramente establecida en la norma de procedimiento penal. 

El Artículo 24 del Código de Procedimiento Penal, refiere que el orden jerárquico en el que se encuentran las normas para llevar una investigación, siendo la primera la Constitución Nacional:

Artículo 24. Investigación objetiva. Es obligatorio investigar lo desfavorable y lo favorable a los intereses del imputado y demás intervinientes en el proceso.

La investigación se realiza respetando las normas constitucionales, los tratados y convenios internacionales ratificados por la República de Panamá, este Código y los derechos humanos del investigado.

De lo anterior mal podríamos decir que lo establecido en un Código puede regular por encima de lo que establece la Constitución, por otro lado resulta importante incluir en este análisis lo concerniente a lo que establecen los tratados internacionales en este sentido, y no es más que la norma suprema en cada nación es la Constitución y que cualquier norma que se encuentre en contravención a esta debe ser modificada, para así evitar responsabilidad del Estado en determinadas situaciones en las que se aplique la norma de menor jerarquía que vulneré un derecho o una garantía de algún individuo. 

Analizando el proceso penal, en el artículo 1975 del Código Judicial, cuando dispone:

Artículo 1975. El procedimiento en los procesos penales siempre será de oficio y los agentes del Ministerio Público serán los funcionarios de instrucción, salvo los casos en que la Ley disponga otra cosa.

Por su parte, el artículo 1976 del mismo Código, señala:

Artículo 1976. La acción penal es pública y la ejerce el Estado por medio del Ministerio Público, salvo los casos señalados en este Código.

De las normas transcritas, se infieren dos funciones esenciales que están atribuidas al Ministerio Público en Panamá, en materia penal, en la situación que nos atañe la representación está a cargo de la Fiscalía General Electoral, y que consisten en:

"La investigación o instrucción criminal, la cual ejercen los agentes de la institución, en calidad de funcionarios de instrucción. Esta función se ejerce, como se dijo, durante la fase del sumario del proceso penal, en la cual se despliegan las diligencias previstas en la Ley, con el objeto de determinar la existencia o no del delito, así como la verificación del grado de vinculación de los que estén relacionados con el ilícito denunciado". 

La otra función se da cuando el Ministerio Público participa, como parte, en la fase del plenario, la cual se lleva a cabo ante el Órgano Judicial. Dicho en otros términos, el Ministerio Público, a través de sus agentes, no sólo ejerce la función investigativa al instruir el sumario, sino también la acusadora, al corresponderle el ejercicio de la acción penal.

Cabe señalar que es a partir de 1941 que le ha sido reconocida a los agentes del Ministerio Público, la calidad de funcionarios de instrucción ya que antes de esta fecha, la misma era ejercida por jueces de instrucción, tal como lo indica el constitucionalista panameño, Dr. César Quintero, 

«la instrucción del sumario correspondía a los jueces ordinarios. Esto es, pues, una función de naturaleza judicial que, desde 1941, se ha atribuido a los agentes del Ministerio Público». 

La facultad instructora de los agentes del Ministerio Público, fue cuestionada a través de una acción de inconstitucionalidad, al demandarse, ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 1975 y 2007 del Código Judicial, ya que se consideraba, por parte del demandante, que éstos infringían el artículo 217 de la Constitución (hoy artículo 220).

Al pronunciarse la Corte Suprema de Justicia sobre la demanda en referencia, señalaba que:

«… el constituyente fue previsor, al introducir en el citado artículo 217 de la Constitución el numeral 6, en donde concede al legislador la oportunidad de ampliar las atribuciones a aspectos no contemplados en los numerales anteriores. Por ello, si cuando en el numeral 4, al referirse expresamente a «perseguir los delitos y contravenciones de disposiciones constitucionales y legales», no se implicara la facultad de instruir la investigación, ese aparente vacío es aclarado por el legislador al dictar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda». (Sentencia de 9 de junio de 1995).

Finalmente, la Corte Suprema de Justicia declaró que los artículos 1975 y 2007 del Código Judicial, no son inconstitucionales.

De esta manera se subsano el error de que el Órgano Judicial ejerciera la acción penal o dirigiera las investigaciones, toda vez, que al final de la investigación ya el juez no estaba en plena objetividad e imparcialidad.

Finalizamos nuestro análisis, en que durante años hemos estado llevando una práctica jurídica que es a todas luces inconstitucional, lo cual requiere sea reevaluada y corregida con el fin de evitar responsabilidad del estado en determinados casos, por hacer lo contrario a lo que establece la Carta Magna de nuestra nación.